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Il 4 Dicembre referendum : Note sul suo percorso storico.

lunedì 3 ottobre 2016 di Nicola Guarino

Il 4 Dicembre gli italiani voteranno per il cambiamento o meno della seconda parte della Costituzione. Al di là della polemica politica che rischia di oscurare i reali contenuti del voto referendario, ci sembra importante fare una, inevitabilmente sommaria, ricostruzione storica di come si è arrivati a questa riforma e quindi al referendum confermativo. Ci aiuta un recente libro: “Aggiornare la Costituzione” dello storico Crainz e del giurista Fusaro. Naturalmente siamo aperti ai contributi di tutti sul tema.

Finalmente si conosce la data del referendum costituzionale, sarà il quattro dicembre. Si tratta di un referendum importante per il futuro prossimo e per l’avvenire del paese. E’ un referendum confermativo e quindi non vi è un problema di quorum da raggiungere, come per quelli abrogativi e quindi decidono i cittadini che votano, a prescindere dal loro numero.

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Il quesito referendario.

Ci sembra opportuno, nell’augurio di ospitare altri interventi con diverse opinioni sul tema, proporre un sintetico ed inevitabilmente incompleto excursus storico propedeutico a questa riforma, speriamo, utile a chiarire alcuni aspetti e a correggere alcune affermazioni che si sono sentite, specie nei media di maggiore diffusione, che spesso avvalorano tesi e convinzioni che contrastano con i fatti storici che hanno delineato, cosi come è oggi, il titolo secondo della nostra Costituzione, oggetto della riforma e del conseguente referendum.

Si, perché la prima cosa da chiarire è che il referendum attiene unicamente alla seconda parte della Costituzione e quindi non riguarda, nel modo più assoluto, i principi fondamentali della Repubblica che restano inalterati. Non riguarda nemmeno il tema dei contrappesi istituzionali, visto che le prerogative della Corte Costituzionale, in tema di verifica della costituzionalità delle leggi restano immutate, come il potere di abrogare leggi che non siano conformi alla Costituzione. Lo stesso vale per il potere del Presidente della Repubblica, in materia di primo controllo di legittimità costituzionale e di opportunità di rimandare le leggi alle camere, cosi come la prerogativa di nominare il presidente del consiglio dei ministri, certo dopo consultazioni con le forze politiche presenti in parlamento.

Quindi il tema non è il personalismo del referendum, peraltro abiurato come un errore dallo stesso autore, il tema è se sia giusto, utile, necessario, modificare in quella parte la Costituzione o se sia preferibile mantenerla inalterata. Visto che in questi quasi settanta anni dalla comparsa della Costituzione, il paese, la società e la politica sembrano profondamente cambiati e forse potrebbe essere utile adeguare la Costituzione ai nuovi tempi. Certo c’è chi, comme l’illustre costituzionalista Onida, ritiene che comunque questa Costituzione non vada modificata, altri ritengono che il cambiamento non solo sia maturo ma necessario per il bene degli italiani.

Quello che cambia è, dicevamo, la parte seconda della Costituzione, Seguiamo come traccia in questo nostro excursus, la recente opera dello storico Guido Crainz e del giurista Carlo Fusaro* dal titolo: “Aggiornare la Costituzione” ( ed. Saggine, pag. 198 € 16,00), interessante libro per approfondirsi sul tema in vista del voto e per conoscere il percorso storico, a cominciare dalla costituente, cosi da comprendere meglio le ragioni dei riformatori.

In un suo editoriale del 1946, sul Corriere della Sera, Carlo Borsa scriveva in merito alle angosce che suscitava il passaggio dalla monarchia alla repubblica: “Paura di che? Del famoso salto nel buio? Lo credano i nostri lettori: il buio non è né nella Repubblica né nella Monarchia. Il buio purtroppo è in noi, nella nostra ignoranza o indifferenza, nelle nostre incertezze, nei nostri egoismi di classe e nelle nostre passioni di parte”.

Queste parole sembrano illuminanti anche sul tema del prossimo referendum. Nei media, anche pubblici, si sentono troppe divagazioni paraideologiche, assunti aprioristici, troppa e sterile polemica politica, sembra che, malgrado le puntualizzazioni del primo ministro, che ha fatto marcia indietro su ogni personalizzazione, il referendum non sia sulla riforma ma sulla sua persona, certo molti ci marciano su quell’errore e anche sul suo dietrofront, ma la confusione cresce con il buio che è in noi.

Anche per questo è salutare andare sul merito della riforma, affinché il voto, qualunque esso sia, venga da scelte consapevoli e non da fallaci e fuorvianti pregiudizi o peggio ignoranze.

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Pietro Nenni

Un primo luogo comune è quello che il bicameralismo perfetto o integrato, comunque sia definito, fosse stata una pacifica conclusione a cui arrivarono i partiti che avevano concorso con il loro antifascismo, alla caduta della dittatura. In realtà, quel bicameralismo, fu frutto di una complessa elaborazione politica, ricca di contrasti e contraddizioni, di prove di forza e compromessi, fortemente legata alla congiuntura politica del tempo a quel presente del dopoguerra ricco di incognite e paure.

Prima della Costituzione ci furono le elezioni per la Costituente che registrarono il successo della DC con il 35,2%, tuttavia la somma tra i voti del PCI e quelli del PSI sfioravano il 40%. Seguirono le amministrative con la débâcle della DC che a Roma arrivo’ al 20,3% a Napoli al 9,2% a Torino passava dal 27,4% al 18,6% perdendo consistenti quote di consensi anche a Genova, Firenze, a Palermo, Bari, ovunque.

Le “politiche” erano previste per il 1947 e l’allarme su un probabile successo del fronte popolare (PCI e PSI insieme) erano consistenti. C’era stato il viaggio in America di De Gasperi, il piano Marshall che in Francia ed in Italia aveva significato la rottura definitiva tra centro e sinistra. Con quest’ultima costretta all’opposizione. Nasceva la Cortina di ferro, finiva l’alleanza che aveva messo insieme forze politiche diverse nel nome dell’antifascismo e dell’antinazismo.

Tutto questo peso’ enormemente nell’elaborazione della seconda parte della Costituzione. Come peso’ la consapevolezza in Togliatti di essere ad un soffio dal successo elettorale che avrebbe aperto ai comunisti italiani le porte verso i “compagni” sovietici. Togliatti dirà all’Unità: “Noi non possiamo ispirarci a un sedicente interesse ristretto di classe, o a un sedicente interesse di partito”. Parole che inquietano ulteriormente la Democrazia Cristiana, la quale tuttavia punta ad un bicameralismo non paritario.

L’intento iniziale è di avere un Senato espressione del mondo del lavoro, che raccolga rappresentanti dei mestieri e delle professioni (la DC è fortissima sia nel mondo del cooperativismo, specie agrario, sia nella media borghesia) a questo si contrappone un modello che vorrebbe il Senato frutto delle realtà locali e regionali, ma comunque con compiti diversi, frutto di un’elezione fatta con criteri diversi da quella della Camera dei deputati (è un’idea questa, che sarà presente anche nell’attuale riforma).

La sinistra è contraria al bicameralismo, si propone una sola Camera, cosa che preoccupa specie in considerazione della sua grande avanzata nelle amministrative. Il comunista Luigi Longo dirà all’epoca, come ricorda Crainz nel suo citato libro: “Occorre abbandonare il solo terreno parlamentare, senza spaventarci se vi saranno urti armati”. Togliatti negava questa ipotesi di insurrezione armata, tuttavia in antitesi sosteneva: “un comunista non puo’ escluderla in eterno” (Di Loreto 1991 e Caredda 1995).

La Costituzione prende forma in uno scenario lacerato dove contano i rapporti di forza e pesa certamente l’idea di una conquista della libertà, della democrazia, dove è forte la paura di ricadere in dittature. In quei mesi con un colpo di Stato, consumato a Praga, l’allora Cecoslovacchia passa al fronte sovietico.

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Alcide De Gasperi

Anche sulla preconizzata Corte Costituzionale, su cui spinge la DC, vi sono forti resistenze della sinistra, la quale non gradisce un contrappeso che non sia il popolo e i suoi rappresentanti. Il socialista Nenni dirà: “Non spendero’ altre parole per mettere alla berlina la Corte Costituzionale. Sulla costituzionalità delle leggi non puo’ deliberare che l’Assemblea nazionale, il Parlamento, non potendo accettarsi altro controllo che quello del popolo”. Togliatti rincara: “Si teme che domani vi possa essere una maggioranza che sia espressione libera e diretta di quelle classi lavoratrici, le quali vogliono profondamente innovare la struttura politica, economica, sociale del Paese: e per questo si vogliono prendere garanzie, si vogliono mettere delle remore: di qui la pesantezza e lentezza nell’elaborazione legislativa e di qui anche quella bizzarria della Corte Costituzionale”.

Una delle testimonianze sul clima della Costituente la offre Giuseppe Dossetti: “Certe scelte costituzionali, soprattutto della seconda parte della Costituzione, che anche oggi […] hanno gravato sulla paralisi del nostro Stato, sono dovute al pensiero che si dovesse assolutamente evitare tutto quello che poteva facilitare l’accesso al potere di un partito che aveva intenzioni totalitarie e dittatoriali”. Da qui segue Dossetti: “una voluta intenzionalità nel delineare certe strutture non perché funzionassero ma perché fossero deboli […]: il governo innanzitutto[…]; quindi la doppia Camera, con una pari autorità ed efficacia, quindi un congegno legislativo che […] non poteva esprimere un efficienza qualsiasi”. Dossetti conclude: “la preoccupazione di De Gasperi era il fatto che il PCI potesse diventare maggioranza. Il carattere eccessivamente garantista della Costituzione è nato li”. (Dossetti 1996) in una nota Crainz ricorda che il costituzionalista Onida ha ricordato queste circostanze in un recente incontro pubblico nel giugno di quest’anno. In realtà lo stesso Dossetti aveva già riconosciuto nel 1951 che il bicameralismo integrato era superato.

Nel corso dei lavori della Costituente il giurista Mortati, i cui testi saranno largamente studiati all’Università, aveva sostenuto che la seconda Camera (il Senato) poteva avere tre funzioni: Una funzione ritardatrice della procedura legislativa; un’altra che era quella d’integrazione della rappresentanza ed infine una funzione di competenze specifiche. Mortati, di area cattolica, si spinge oltre arrivando a ritenere che la seconda Camera potrebbe essere eletta non dal corpo elettorale ma dalle categorie professionali oppure dai Comuni e dalle Regioni (cosa che oggi è proposta per l’elezione dei senatori della post riforma). Una cosa che proporranno anche i comunisti, che contrari all’ipotesi degasperiana del senato delle arti e mestieri, propongono un senato eletto per un terzo dalle Regioni e per due terzi dai Comuni.

Malgrado il favore anche dei repubblicani, la proposta Mortati viene respinta nel 1947 in un susseguirsi di colpi di scena. Alla fine il vecchio Nitti, che ben aveva conosciuto il totalitarismo fascista e Starnuti fanno prevalere il suffragio universale ma con il voto per il senato interdetto ai minori di 25 anni, si tratta di un compromesso dettato dalle reciproche diffidenze e paure (si temono i giovani, molti dei quali sensibili alla sinistra), e il suffragio universale (il voto delle donne, temuto dai comunisti, era viceversa, motivo di conforto per la DC e i moderati in genere).

Alla fine la paura prevale e il bicameralismo si delinea cosi come l’abbiamo conosciuto per quasi settant’anni. Ma i contrappesi per anni mancheranno. La Corte Costituzionale entrerà in funzione sola nel 1956. Altri contrappesi politici arriveranno solo molto dopo, come ricordano Crainz e Fusaro, le Regioni ordinarie e il referendum abrogativo vedranno le loro leggi di attuazione solo nel 1970.

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Da sinistra: Nenni, Ruini, Verrocchi, De Gasperi e Togliatti.

Ma la seconda camera appare, come visto, da subito un inutile doppione, ma anche nei decenni successivi il tema si ripropone nel 1978 Umberto Terracini, rispondendo ad un’intervista di Pasquale Balsamo, che gli chiede come rendere più spedito il lavoro parlamentare, sarà deciso: “Abolire una delle due Camere. E’ l’unico modo per riuscire nello scopo, naturalmente il Senato che scaturisce da una base elettorale più limitata di quella della Camera”.

La preoccupazione di Terracini si fonda sulla complessità della democrazia italiana che ci ha portato ad avere 66 governi in 60 anni un record d’instabilità che ha danneggiato l’Italia anche oltre confine, mostrando la vulnerabilità di un paese incapace di avere solidità e stabilità.

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Umberto Terracini

Si ebbero cosi numerosi tentativi di riforma prima con la Commissione Bozzi, che cercherà vanamente di rendere i governi più capaci di decidere, poi le bicamerali presiedute dal democristiano De Mita e poi dalla comunista Iotti. Finita la prima repubblica e con la profonda trasformazione del paese, che abiura al proporzionale e che per referendum sancisce, tra il 1991 e il 1993, il maggioritario e la fine delle preferenze, si propone la bicamerale di D’Alema che si apre per le riforme a Berlusconi, che “regnerà” in Italia per 20 anni. Una bicamerale che servirà solo al cavaliere per far tacere la sinistra sui suoi perenni conflitti di interessi ma che non porterà a nulla per la riforma costituzionale.

Il “regno” di Berlusconi durerà incontrastato, con una sinistra incapace di proporre alternative e anche quando nel 2013 la destra perderà sei milioni di voti, neanche uno di questi andrà al PD di Bersani che anzi perderà a sua volta tre milioni e quattrocentomila voti che in gran parte faranno la fortuna di Grillo e del suo movimento.

Eppure la svolta di mani pulite aveva offerta un’occasione unica per modificare il sistema, per semplificarlo e per rendere il paese più stabile. Dopo i referendum di Segni il quadro politico era profondamente cambiato, tuttavia non si colse l’occasione, innanzi a tanti cambiamenti, per modificare ed adeguare il titolo secondo della Costituzione. Cosi Edmondo Berselli in un suo articolo nel 1997 segnalava come un periodo che poteva rivoluzionare il paese stava sfiorendo: “il federalismo depotenziato, il bicameralismo moltiplicato, la legge elettorale ulteriormente complicata. Probabilmente il nostro paese ha perduto il momento magico in cui, nella fase di massima crisi dei partiti, sarebbe stato possibile restituire la sovranità al popolo e costruire un’architettura istituzionale innovativa e nitida”.

Eppure proprio Occhetto, traghettatore dal Pci ad una nuova sinistra che avrà il suo culmine nel PD, proponeva un sistema che fosse a doppio turno, come prospetta l’attuale riforma, con un capo del governo che fosse una sorta di sindaco d’Italia, una cosa simile al “premierato forte” proposta dalla bicamerale di D’Alema, ma infine il prevalere della destra berlusconiana e la timidezza della sinistra impedirono di adeguare la Costituzione ai nuovi tempi.

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Mario Segni

Ma poi verranno invece create leggi come il “Porcellum” con il solo e dichiarato scopo di impedire la governabilità alla sinistra, un obbrobrio di sistema che tuttavia la sinistra non abrogo’ nemmeno nei due anni in cui fu al potere tra il 2006 e il 2008. Si dovrà attendere il governo Renzi per vedere tramontare la “porcata”, come fu definita dallo stesso autore, Calderoli.

Esiste, ed emerge dal libro di Crainz e Fusaro un filo rosso e storico che porta la nostra Costituzione alla necessità di un aggiornamento che renda più chiara la frontiera tra governo ed opposizione, che dia rilievo al valore democratico di una maggioranza che possa governare coerentemente e responsabilmente, che preveda un doppio turno (appare infatti impossibile in un sistema divenuto tripolare, che un partito al primo turno possa conseguire il 40% dei voti), e quindi la possibilità per gli elettori di scegliere chi governerà e di non vedere la propria scelta vanificata dai giochi politici dei partiti e dalla formazione di balbettanti coalizioni. Una conquista per gli elettori che andrebbe valutata nel solco di quei passaggi storici che si è cercato, sia pure in modo incompleto, di riassumere.

E’ evidente che oggi il quadro politico non è offuscato dalle paure e dalle contraddizioni dell’Italia del dopoguerra. La democrazia odierna, pur con i suoi limiti e difetti, appare ormai abbastanza solida per una scelta di maturità politica.

Nicola Guarino

* Guido Crainz, storico, docente di Storia contemporanea all’Università di Teramo. I suoi libri sono pubblicati dall’editore Donzelli. *Carlo Fusaro, giurista, ordinario di Diritto pubblico comparato presso l’Università di Firenze. Autore di manuali didattici per gli studenti di diritto.


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